Pojęcie ,,obowiązku” zostało zdefiniowane w Powszechnym Słowniku Języka Polskiego jako ,,konieczność zrobienia czegoś wynikająca z nakazu moralnego lub prawnego”, z kolei desygnatami ww. słowa wskazuje się terminy takie jak ,,ciężar”, ,,powinność” czy ,,zobowiązanie”. Uwzględniając aktualne stanowisko Sądu Najwyższego, powszechnie akceptowaną w orzecznictwie jak i piśmiennictwie, jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych, co w teorii i towarzyszącej jej praktyce prowadzi do wniosku, iż punktem wyjścia dla interpretacji przepisów prawnych powinno być odtworzenie ich literalnego brzmienia.
Instytucja obowiązku meldunkowego funkcjonuje w polskim systemie prawnym od ponad osiemdziesięciu lat. Wydawałoby się przyjąć ten fakt za argument wystarczający, dla poświadczenia efektywności w systemie działania organów administracji publicznej na linii obywatel – urzędnik. A co więcej, potwierdzenia aspektu bezproblemowości w toku wykładni prawa, dotyczącej regulacji w zakresie materialnoprawnym przepisów. Jednak, czy aby na pewno ustawowo określony stan prawny jest stanem faktycznym w przypadku obecnych unormowań obowiązku meldunkowego?
Art. 24 ust. 1, Ustawy z dn. 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r., poz. 388) stanowi, co następuje: ,,Obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie.”
W dalszej treści niniejszego artykułu wskazuje się, iż obowiązek ten wykonywany jest w dwójnasób. Po pierwsze, poprzez czynność zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz kolejno w drodze wymeldowania się z miejsca pobytu stałego lub czasowego, bądź też zgłoszenia wyjazdu za granicę oraz powrotu z wyjazdu. W odniesieniu do ostatniej z wymienionych czynności, skutkiem zawiadomienia organu administracji publicznej (gmina) o wyjeździe, jest wymeldowanie się z miejsca pobytu stałego i czasowego, o ile wyjazd z kraju kwalifikuje się jako trwała zmiana miejsca stałego pobytu, zgodnie z art. 36 ust. 2 niniejszej ustawy. Powstaje więc pytanie, czy dla dopełnienia obowiązku meldunkowego konieczne jest dokonanie czynności wymeldowania z miejsca dotychczasowego pobytu stałego lub czasowego, dokonując meldunku w nowym miejscu swojego pobytu, czy też są to czynności rozłączne, czy w końcu w każdym z wymienionych przypadków owe ,,zobowiązanie” po stronie osoby fizycznej ma jedynie charakter fakultatywny.
Analizując art. 24 Ustawy z dn. 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r., poz 388), należy przyjąć go za wyczerpujący znamiona normy sankcjonowanej, z tym jednak zastrzeżeniem, iż w świetle obecnego stanu prawnego brak jest jakichkolwiek regulacji, które pełniłyby w stosunku do art. 24 ust. 1 funkcję normy sankcjonującej. Potwierdzenie dla ustalonego stanu prawnego zawiera się w Ustawie z dnia 23 lipca 2015 r. o zmianie Ustawy o ewidencji ludności, art. 80 39 w związku z art. 62, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. uchyla się art. 147 k.w. (Dz.U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, Nr 106, poz.672 i Nr 152, poz 1017 i 1018). Tym samym wykroczenie przeciwko obowiązkowi ewidencji, polegające na niedopełnieniu obowiązku meldunkowego i wynikających z tego tytułu sankcji w postaci kary ograniczenia wolności, grzywny lub nagany, straciło charakter normy sprzężonej w stosunku do art. 24 ust. 1. W konsekwencji jego dotychczasowa obligatoryjność stała się fikcją prawną. W nawiązaniu do powyższego, sprzecznym dla uchylenia normy sankcjonującej jest zatwierdzone przez ustawodawcę na dzień 1 stycznia 2016 r. zniesienie powszechnego obowiązku meldunkowego, które zostało ,,lege artis” przesunięte na dzień 1 stycznia 2018 r., mimo iż wymagalność jego przestrzegania nie ma mocy prawnej, ponieważ nie ma sankcji za jego niedopełnienie.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 27 maja 2007 r., (sygn. akt K20/01) stwierdzono, iż ,,(…) Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego.” Nie ma więc podstaw do utrzymywania fikcji obowiązku meldunkowego. Jego przeznaczenie ogranicza się wyłącznie do czynności materialno-technicznych, a więc służących oprócz ewidencjonowania danych, prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich tj. np. najemcy lokalu mieszkalnego.
Koniecznymi dla rejestracji danych w postaci adresu zameldowania jest każdorazowo uwzględnienie dwóch, występujących łącznie przesłanek materialnych: 1) uznanie danego adresu za stałe miejsce zamieszkania oraz 2) koncentracja w tym miejscu czynności życiowych. Na uwagę zasługuje w tym miejscu orzeczenie WSA w Opolu (sygn. akt II SA/OP 202/209), wskazujące jako znamienną cechę, iż: ,,O ocenie charakteru pobytu decyduje zamiar nie tylko treści oświadczenia woli, ale okoliczność wskazująca na rzeczywistość tego zamiaru”. Ponadto w orzecznictwie niejednokrotnie podnoszono istotę faktu, iż adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania (wyrok SN z dnia 08.05.1970, I CR 208/69, OSNC 1971, nr 2, poz. 37), jego rola jest sprowadza się bowiem do pojęcia czysto administracyjnego i tak też należy ją rozpatrywać. Stąd należy pamiętać, że niejednokrotnie zdarzają się przypadki, gdzie adres zameldowania jest różny od adresu zamieszkania. Z tego powodu kluczowe jest właściwe operowanie zakresem przedmiotowym tych pojęć. Miejsce zameldowania jest kategorią prawa administracyjnego i może być traktowana jedynie jako wskazówka, do której organy administracji publicznej powinny podchodzić się z należytą ostrożnością.
Powyższa konstatacja skłania do faktycznego domniemania, iż brak wyposażenia normy sankcjonowanej, w przypadku omawianego zagadnienia, w normę sankcjonującą, rzutuje na nieefektywność pozostałych unormowań meldunkowych, stwarzając adresatowi swobodę podejmowania decyzji. Brak doprecyzowania przepisów i powstający w efekcie luz decyzyjny wywołuje wysokie prawdopodobieństwo nieprzestrzegania normy. W końcu nie ma kary bez ustawy, a omawiany ,,obowiązek” w jego obecnym kształcie, staje się formalnie pozorowany. Przyzwolenie ustawodawcy na społeczną ignorancję obowiązku meldunkowego wpływa na automatyzm i zamęt organów administracji publicznej. Powstaje więc pytanie, jeżeli nie obowiązek meldunkowy, co w zamian? Ośrodek Badań Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych, jako najlepsze rozwiązanie podaje wprowadzenie rejestru obejmującego dane adresowe, który dowiódł swej skuteczności w resorcie finansów.
Modyfikacja obecnego mechanizmu gromadzenia danych o miejscu zameldowania, sprowadzałaby się do wykorzystania istniejących zasobów informacji poprzez ujednolicenie rejestrów organów centralnych, które dysponują największą bazą danych osobowych, przy jednoczesnym obostrzeniu, że adres wskazany w rejestrze będzie jednocześnie adresem doręczeń. Przyjęcie takiego rozwiązania, mając na uwadze trudności związane z doręczaniem przesyłek w szczególności sądowych i urzędowych, wydaje się być przysłowiowym ,,złotym środkiem”.
Paulina Manios – Prawnik
Kancelaria CSW Więckowska i Partnerzy Radcy Prawni