Dnia 1 czerwca 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. 2017 poz. 933), zwana „pakietem wierzycielskim”. Ta kompleksowa nowelizacja autorstwa Ministra Rozwoju dotyczy wielu ustaw, w tym także ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. W zakresie, której wprowadza ona nowy art. 54a w następującym brzmieniu:
- „Jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.
- Ocena skutków ugody nastąpi, w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.”
Należy zwrócić uwagę na fakt, że ust. 1 nakazuje dokonać oceny korzystności zawarcia przez podmiot publiczny ugody nie tylko poprzez pryzmat finansowy, ale jako kryterium wskazane są szeroko rozumiane skutki zawarcia ugody dla danego podmiotu albo dla budżetu. Potwierdza to ust. 2, w myśl którego podmiot przy dokonywaniu oceny uwzględni okoliczności sprawy, które stanowią katalog otwarty, a jako przykład wskazuje się przewidywany przebieg i wynik ewentualnego procesu. O tym, że jest to katalog otwarty świadczy użyty zwrot „w szczególności”.
Powyższe upoważnienie jednostek sektora finansów publicznych do zawierania ugód w przypadku zaistnienia określonych warunków jest zmianą niebagatelną, gdyż dotychczas polubowne rozwiązywanie sporów cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami z sektora prywatnego i publicznego, zwłaszcza poprzez zawarcie ugody, należało do rzadkości.
Powodem owego stanu rzeczy był przede wszystkim brak wyraźnej podstawy prawnej, umożliwiającej jednostkom sektora finansów publicznych zawieranie takich ugód. Co więcej, z perspektywy urzędników, było to posunięcie ryzykowne z uwagi na art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten w ust. 1 stanowi bowiem, że naruszeniem jest przykładowo niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności, ale w niższej wysokości bądź też rozłożenie jej na raty. Takie działanie, jeżeli zostałoby uznane za przekroczenia uprawnień lub naruszenie zasad dysponowania środkami publicznymi, zagrożone jest poniesieniem odpowiedzialności w ramach dyscypliny finansów publicznych, a w niektórych przypadkach nawet odpowiedzialności karnej. Nie było więc miejsca na ustępstwa, które są przecież niezbędne, gdy strony dążą do porozumienia i w konsekwencji do zawarcia ugody. Aby rozwiązać problem i rozwiać wszelkie wątpliwości, omawiana nowelizacja dodała zatem do art. 5 nowy ust. 4 w następującym brzmieniu:
„Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w ust. 1, wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.”
Ponadto, nowe brzmienie otrzymały także art. 11, który w dodanym ust. 2 mówi, że:
„Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych dokonanie wydatku ze środków publicznych na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.”
oraz art. 15, który otrzymał brzmienie:
- „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.
- Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.”
Eksperci oceniają tę zmianę pozytywnie, jako wymierzoną w źródło problemów występujących w dialogu między sektorem publicznym i prywatnym (przy czym, jak wskazano powyżej, ich źródłem był zazwyczaj ten drugi) oraz otwierającą drogę do bardziej elastycznego i racjonalnego sposobu rozwiązywania sporów. Ustawodawca ma bowiem nadzieję, dzięki wprowadzonym zmianom, ukrócić dotychczasową praktykę bezwzględnego egzekwowania wszelkich należności w całości, nawet gdy są one wątpliwe lub wygórowane, ponieważ często kończyło się to pogorszeniem sytuacji obu stron sporu. Jednostki sektora finansów publicznych przegrywały wszczynane przez siebie procesy, co wiązało się z koniecznością ponoszenia kosztów sądowych, zasądzonych odsetek, itp. Przedsiębiorca natomiast musiał podchodzić do współpracy z podmiotami publicznymi z dużą dozą ostrożności, gdyż w przypadku ewentualnego konfliktu nie mógł on zazwyczaj liczyć na pozasądowe rozwiązanie sporu i również narażony był na koszty i wszelkie niedogodności procesu.
Należy jednak z całą mocą podkreślić, że unormowanie przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody nie sprawia, że urzędnicy będą całkowicie wolni od odpowiedzialności prawnej. W przypadku zawarcia ugody niezgodnie z przepisami prawa wciąż poniosą ją w tym samym wymiarze. Oznacza to, że wszelkie dyspozycje dokonane na podstawie ugody zawartej pomimo niezaistnienia przesłanek ustawowych mogą stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Co więcej, przypadki poważnej niegospodarności oraz umyślnego wyprowadzania środków publicznych będą się wiązały z poniesieniem przez nich odpowiedzialności karnej. Najistotniejsze znaczenie przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym zawarciu ugody będzie miało zatem dokonanie prawidłowej oceny jej skutków. Postuluje się, aby ocena taka była dokonywana każdorazowo w oparciu o opinię prawną prawnika wykwalifikowanego w dziedzinie prawa cywilnego materialnego i procesowego.
Na koniec należy zaznaczyć, że możliwość zawarcia ugody będzie ograniczona w przypadku sporów wynikających z umów o zamówienie publiczne. Dodane nowelizacją przepisy nie wyłączają bowiem zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku prawo zamówień publicznych, dotyczących warunków dopuszczalności zmiany umowy zawartej w reżimie zamówienia publicznego. Jeśli więc ewentualna ugoda zawarta w danej sprawie będzie prowadziła do zmiany umowy o zamówienie publiczne, równocześnie będą musiały zostać spełnione warunki ustawowe pozwalające na dokonanie tejże modyfikacji, w przeciwnym wypadku zawarcie ugody będzie niedopuszczalne. Jako przykład wskazuje się, że modyfikacja taka jest możliwa, gdy zmiana nie ma charakteru istotnego, tj. gdy jej wartość nie przekracza określonych ustawowo progów kwotowych oraz gdy możliwość jej wprowadzenia została przewidziana w ogłoszeniu o zamówieniu lub Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia.
Marcin Wika – Radca Prawny
Kancelaria CSW Więckowska i Partnerzy Radcy Prawni